मौज दिवाळी अंक १९९७

जमाबन्दीची शतकपूर्ती (तपासले दि १४-०९-२०१८)

check this for para 2

सन् १७५७ मधे ब्रिटिशांनी प्लासीची लढाई जिंकली आणि भारतात पहिल्याप्रथम राज्य कारभाराला सुरूवात केली. तो ईस्ट इंडिया कंपनीचा अंनल होता. लार्ड क्लाइव्डने जमीनीच्या कांटेकोर मोडमापासाठी सर्वप्रथम १७६७ मधे सर्व्हेअर जनरल ऑफ बेंगॉल या पदावर मेजर जेम्स रॅनेल याची नेमणूक केली. हे ब्रिटिश राजवटीतल्या अगदी आरंभीच्या काळापैकी एक ऑफिस ! म्हणूनच आज त्या कार्यालयात "२२५ वर्षे से अधिक काल राष्ट्र की सेवा में तैनात तैनात " असा बोर्ड पहायला मिळू शकतो. नंतर १८१८ मधे सर्व्हेअर जनरल ऑफ बॉम्बे प्रॉव्हिन्स, नंतर मद्रास प्रॉव्हिन्स व नंतर स.ज. ऑफ इंडिया अशा तव्हेने नवीन ऑफिसं उघडली गेली. पण सर्व्हेअर जनरलचे मुख्य काम टोपोग्राफिकल नकाशे तयार करण्याचे होते --- म्हणजे समुद्रसपाटीपासून वेगवेगळ्या ऊंचीवर असणारी गाँवे, डोंगर इत्यादिंचे कंटूर्ससकट नकाशे तयार करणे. याच कामाचा एक भाग म्हणून श्री एव्हरेस्ट या स.ज. ने (कार्यकाळ १८३० ते १८४) हिमालयातील सर्वात उंच शिखराची काटेकोर मोजमाप त्रिकोणमितीच्या सहाय्याने सुरू केल्यावरून त्या शिखराला माउंट एव्हरेस्ट हे नाव पडले. १८५३ मधे ही मोजणी पूर्ण केली ती २६००२ फूट भरली. पुढे १६५२ मधे अधिक कांटेकोर पद्धतीने ही मोजणी २६०२८ फूट भरली. यावरून त्यांचा कामाचा बिनचूकपणा लक्षांत येतो.

जमीनीची मोजमाप पार पडल्यानंतर सहाजिकर्च त्यावरील मालकी हक्क तपासणे व मालकांकडून महसूल गोळा करणे ही कामे पुढे आली. त्यामुळे सर्व्हेअर जनरलच्या कामापेक्षा वेगळ्या अशा सेटलमेंटच्या कामाला सुरूवात झाली. सेटलमेंट आणि लॅण्ड रेकॉर्डचे कार्यालय महाराष्ट्रात सर्वप्रथम १६०३ मधे निर्माण झाले. त्याची कार्यकक्षा बॉम्बे प्रॉव्हिन्स म्हणजे आताचे नागपुर, अमरावती व मराठवाडा वगळता इतर सर्व विभाग --- कोकण, खानदेश, मुंबई, पश्चिम महाराष्ट्र इत्यादि शिवाय गुजरात, कर्नाटकातील कांही जिल्हे आणि सिंध अशी होती. पहिले सेटलमेंट कमिशनर श्री लॉरेन्स असून त्यांचे कार्यालय पुणे येथे होते. सर्व सेटलमेंट कमिशनरांपैकी श्री अॅण्डरसन हे अतिशय गाजलेले असून त्यांनी या पदावर एकूण साडेदहा वर्षे काम पाहिले इतकेच नव्हे तर जमाबंदी (म्हणजे सेटलमेंट) व महसूलाचे काम कसे करावे या बद्दल बारकाव्यांसहित अनेविध नियमांची व इतरही पुस्तके लिहिली. अॅण्डरसन्स रेव्हेन्यू अॅण्डमिनिस्ट्रेशन मॅन्युअल हा आजही प्रमाणभूत ग्रंथ मानला जातो आणि कोणत्याही जमाबंदी अगर महसूली अधिकाऱ्याला या पुस्तकावरची शंभर मार्काची परीक्षा पास झाल्याखेरीज खात्यात गत्यंतर नसते. असो.

करून मागितली जाते. पण मुळात अशी वारंवार मोजणी वरिष्ठांच्या आदेशा शिवाय) करून देणे हेच चूक आणि त्यांतही एखादा अधिकारी असेल तर त्याच्याकडून हवे तसे नकाशे बनवून घेणारे ही कमी नाहीत. 

 

परिच्छेद १ ते २६ गोव्यांत अश्विनीने टंकित केले.

१. स्थळ आणि काळ. स्पेस अॅन्ड टाइम. अगदी मोक्षाची कांस धरणाच्या ऋषींपासून तर आधुनिक विज्ञानवेत्त्यांपर्यंत सर्वांनी यांच महत्व ओळखल होत. स्थळ आणि काळाच्या ठळक नोंदी करुन ठेवणारे विषय भूगोल आणि इतिहास यांची महतीही याचसाठी आहे. जमीनीचे, समुद्राचे, वाऱ्या-पावसाचे तसेच आकाशाचेही नकाशे तयार करुन त्यांचा अभ्यास करण्याचे तंत्र शेकडो - हजारो वर्षापासून चालत आलेले आहे. त्याचे एक अतीव मोडकळीत गेलेले स्वरुप म्हणजे आताचे पंचांग.  असो.

२. ब्रिटिशांच्या ईस्ट इंडिया कंपनीने सन १७५७ मधे प्लासीच्या लढाईत भारतात पहिल्यांदा भूप्रदेश जिंकला व पुढे राज्य वाढवण्यास सुरवात केली. राज्यासाठी जमीन महसुल कब्जात हवा. त्यासाठी जमीनीच्या काटेकोर मोजमापाची घडी बसवायला हवीक्लाइव्हने यासाठी सर्वप्रथम १७६७ मधे सर्व्हेयर जनरल ऑफ बेंगाॉल या पदावर ............  
या प्रक्रियेमध्ये देशातील एका अत्यंत जुन्या संस्थेची सुरुवात झाली. ती म्हणजे सर्वे आँफ इंडिया - स्थापना सन १७६७. त्यानंतर महसुलासाठी पुनर्रचित जमींदारी पद्धत सर्वप्रथम बंगाल-बिहारमधे १७९० मधे अंमलात आणली, पुढे ती मद्रास व अवध संस्थानांमधेही लागू केली.

३. महाराष्ट्रांत सर्वे अॅड सेटलमेंट ची सुरुवात सन १८२७ मधे इंदापूरपासून झाली आणि सेटलमेंट व लॅण्ड रेकॅार्डचे प्रांतीय कार्यालय सन १९०७ मध्ये अस्तित्वात आले. त्यावेळी त्याची कार्यकक्षा मुंबई प्रॉविन्स होती. मात्र ही सेटलमेंट (जमीनीचे नकाशे, मोजमाप व मालकी हक्क) करताना इथे चालू असलेली रयतवारी पद्धत बदलली नाही. पुढे १९५१ मधे स्वातंत्र्यानंतर देशातील जमींदारी पद्धत हद्दपार झाली व सर्वत्र रयतवारी लागू झाली. सारांश सन १९०७ मधे मुंबई प्रांतासाठीच्या जमाबंदी आयुक्त कार्यालयाची स्थापना पुणे येथे झाली. तेंव्हापासून कोण कोण जमाबंदी आयुक्त झाले त्यांची नोंद आयुक्त कार्यालयात आहे. त्यामधे अॅण्डरसन हे ही एक नाव आहे ज्याने तिथे असताना १९२५-३० या काळात महाराष्ट्र लॅण्ड रेवेन्यू कोड लिहिले. हेच आजही वापरले जाते.  

४. भारत त्या काळी शंभर टक्के शेतीवर आधारित होता. किम्बहुना ब्रिटन, फ्रान्स सकट सगळेच देश जवळ जवळ तसेच होते. यूरोपांत औद्योगीकरणाला नुकतीच सुरुवात झाली होती आणि शेती ऐवजी औद्योगिक अर्थव्यवस्था स्थापन होत होती. सहाजिकच ब्रिटिशांनी कांटेकोर मोजमापाची पद्धत लावतांना प्रामुख्याने जमीन, तिची प्रतवारी, पर्जन्यमान व पाण्याची उपलब्धता, जमिनीतून मिळणारी पिकं, मालकी हक्क, इत्यादी बाबी सर्वप्रथम हाती घेतल्या. जमिनीतून मिळणारा महसूली कर हे राज्याच्या उत्पन्नाच मोठं साधन होत. त्यामुळे ब्रिटिश राजवटीत महसुली प्रशासन आणि कलेक्टर ही यंत्रणा अतिशय महत्वाची ठरली.

५. कामाच्या सोईच्या दृष्टिने महसूली कामांचे दोन भाग पाडले गेले - जमाबंदी आणि महसूल-वसूली.जमाबंदी अधिकाऱ्यांचे काम म्हणजे जमिनीचे सर्वे करणे, मूळ मालकी हक्क ठरवणे, क्षेत्र ठरवणे , नकाशे तयार करणे, जमिनीची प्रतवारी ठरवणे व त्याप्रमाणे मूळ महसूली कर ठरवून देणे म्हणजेच परमनंट सेटलमेंट करणे. हे काम पंचवीस ते पन्नास वर्षातून एकदा करावे असे ठरवून देण्यांत आले.दरवर्षी करवसूली करणे, पिकांच्या नोंदी करणे, दुष्काळ की सुकाळ ते जाहीर करणे, त्यासाठी पीकपहाणी म्हणजे किती पीक येणार आहे त्याचे अंदाज इत्यादी कामे तलाठी, तहसिलदार, व कलेक्टर या साखळीच्या माध्यमातून केली जाऊ लागली. त्यातच कायदा व सुव्यवस्था राखण्याची जबाबदारी पण कलेक्टरांवर टाकण्यांत आल्यामुळे त्यांना जिल्हा व तालुका पातळीवर मॅजिस्ट्रेट म्हणून पण घोषित करण्यांत आले. 

६. जमाबंदी आयुक्तांचे काम म्हणजे जिथे सर्वे झालेले नसतील ते करवून घेणे, नकाशे तयार करणे, मालकी हक्क रेकॅार्डवर आणणे, जमिनीचे वाटप मोजून व आखून देणे, मालकी हक्कात बदल झाल्यास त्यांचे रजिस्ट्रेशन करणे व त्यातून शासनाला महसूल मिळवून देणे. त्यांचे नामाभिधान सेटलमेंट कमिशनर, अॅन्ड डायरेक्ट ऑफ लॅन्ड रेकॅार्डस् अॅन्ड इन्स्पेक्टर जनरल आँफ रजिस्ट्रेशन असे तीन कामांचे द्योतक होते. त्यांच्या स्टाफ मधे क्षेत्र मोजणारे, नकाशे आखणारे, हद्दीचे तंटे सोडवणारे, जमिनीचे वाटप करुन देणारे, खरेदी विक्रीचे रजिस्ट्रेशन करणारे अशा वेगवेगळ्या स्तरावरील अधिकारी उदाहरणार्थ सर्व्हेयर, जिल्हा भूमि अभिलेख निरीक्षक, सबरजिस्ट्रार, रजिस्ट्रार, सुपरिंटेंडेन्ट ऑफ लन्ड रेकॅार्डस् इत्यादी अधिकारी असत. तिकडे विभागीय आयुक्त, कलेक्टर, तहसिलदार, तलाठी अशी महसूली शासनाची दुसरी फळी असे. दोन्ही मिळून जमीन महसूलाचे एकूण काम सांभाळले जात असे.

७. या सर्व यंत्रणेमार्फत केल्या जााणाऱ्या महसूली कामांमध्ये निरनिरीळ्या काळात कसा फरक पडत गेला ते आपण पाहू या.

जंगल वहिवाट

८. कोणत्याही जमिनींचा पहिला प्रथम सर्वे केला जातो तेंव्हा त्या जमीनीवर मालकी हक्क काय,इत्यादींबाबत रेकॅार्ड केले जाते, तसेच त्या त्या जागेचा सर्व कंगोऱ्यांसकट स्केली नकाशा तयार केला जातो व क्षेत्रफळ काढले जाते. जमीनीची प्रत ठरवून, त्यावर महसूल आकारणी ठरवली जाते. या सर्व्हेच्या वेळी एखाद्या जमीन तुकड्याच्या मालकीहक्काबाबत कांहीच समजून आले नाही, मात्र त्या जमीनीवर कुणाची तरी वहिवाट आहे. असे दिसले तर सर्व्हेयरने त्या तुकड्याच्या रेकॅार्डवर जंगल वहिवाट अमुक तमुक व्यक्तिची असा शेरा लिहायचा असे. हेतू हा की जिथे जिथे जंगल वहिवाट असेल तिथे तहसिलदार किंवा कलेक्टरने शोध घेऊन नेमकी मालकी कोणाची ते ठरवावे. प्रसंगी दिवाणी कोर्टात त्याचा निकाल लावून घ्यावा. अगदी सुरुवातीच्या काळात मालकी हक्काबाबत कोणताच पुरावा नसेल पण खूप वर्ष वहिवाट चालू असेल तर अशी अबाधित वहिवाट असणे हेच मालकी हक्काचे लक्षण समजले जाऊन कलेक्टर जंगल वहिवाटीऐवजी त्या माणसाचे नावात मालकी हक्काने अशी दुरुस्ती करत असे. दुसऱ्या व्यक्तिने इतर काही कागदपत्र वा पुरावा दाखवून मालकी हक्काची मागणी केल्यास सर्व पुराव्यांचा शहानिशा करून पुन्हा मालकी हक्क ठरवला जात असे -- प्रसंगी हा निकाल दिवाणी कोर्टाकडून ठरवीन घ्यावा लागे.

९. यावरून दिसून येते की जंगल वहिवाट हा शेरा फ्क्त नव्याने व प्रथमच सर्वे-सेटलमेंट करायची असेल तरच लागू असतो.

१०. मात्र पुढे ही जंगल वहिवाटीची नोंदच पुष्कळशा भ्रष्टाचाराला कारणीभूत ठरू लागली. याचे कारण असे की मालकी हक्क कोणाचाही ठरला तरी वहिवाटदाराला बेदखल करून खऱ्या मालकाला जमीनीत प्रस्थापित करण्याच तंत्र कोणालाच जमल नाही - अगदी आजपर्यंतही. अशा परिस्थितीत जंगल वहिवाटीने का होईना, सातबारा उताऱ्यावर नांव लागले की निदान वहिवीटीचा मुद्दा शाबित होतो, आणि जमीन कबजात ठेवता येते, असा हिशोब तयार झाला. मग सर्व्हेयरने जंगल वहिवीटीने नाव लावावे असे प्रयत्न होऊ लागले. त्यांत साम दाम दंड भेद अशा सर्व नीति वापरल्या जाऊ लागल्या.

११. आजही महसूल कायद्याच्या अंमलबजावणीत ही मोठी उणीव राहून गेलेली आहे. मुळात दिवाणी कोर्टामध्ये जमीनीच्या मालकी हक्कांच्या प्रश्न लौकर सुटत नाही. असे म्हणतात की दिवाणी कोर्टांची पध्दत तयार झाल्यानंतर देवाच्या लक्षांत आले की हे वाद कांही एका जन्मात सुटू शकत नाहीत मग त्याने त्यावर उपाय म्हणून पुनर्जन्माची शक्कल काढली आणि माणसाला चौऱ्यांशी कोटी वेळा पुनर्जन्म घ्यावा लागेल, मगच मुक्ती मिळेल असा नियम करून टाकला. अशा प्रकारे दीर्घ कालावधीनंतर दिवाणी कोर्टाचा निकाल लागला तरी वहिवाटदाराला बेदखल करून मूळ मालकाला जमीन मिळण्यासाठी महसूल विभागाची साथ हवी व तिथे भ्रष्टाचाराला सुरूवात होते.

महसूली रेकॅार्डचे गृहीतमूल्य ( प्रिझम्टिव्ह व्हॅल्यू )

१२. महसूली रेकॅार्डला एक गृहीतमूल्य ( प्रिझम्टिव्ह व्हॅल्यू ) असते. म्हणजे कांय तर महसूलाच्या 
रेकॅार्डवर जे लिहिले असेल ते प्रथमदर्शनी खरे मानून चालायचे, त्यांतील चूक इतर पुराव्यानिशी सिध्द झाली तरच तेवढे रेकॅार्ड बाद होते. महसूली रेकॅार्ड मध्ये बदल करण्याचे अधिकार फक्त महसूली 
अधिकाऱ्यांना म्हणजे तलाठी, सर्कल इन्स्पेक्टर, तहसिलदार, उपविभागीय अधिकारी किंवा कलेक्टर यांनाच असतात. त्यामुळे दिवाणी कोर्टात वहिवाटदाराच्या विरूध्द निकाल लागून दुसऱ्या व्यक्तिची 
मालकी सिध्द झाली, कोर्टाने तसा निकाल दिला तरी, महसूली रेकॅार्डमध्ये ती नोंद लावून घेण्यासाठी, आधी महसूल अधिकाऱ्यांची मनधरणी करावी लागते. त्यानंतरही वहिवाटदार सुखासुखी आपली वहीवाट सोडून देत नाही. त्याचे उभे पीक शेतात असेल तर कायद्यानेच त्याला मुभा दिलेली असते की पीक तयार होऊन त्याने तोडून नेईपर्यंत त्याला बेदखल करू नये. मग हा लपाछपीचा खेळ सुरू होतो निम्मेपीक कापून त्यांत काही तरी दुसरा पेरा करायचा, पीक कापणीच्या दिवशीच नागरणी करून नवीन

 पेरणी करायची, दर महिन्याला शेतात काही न काही उभे असेल अशी व्यवस्था करायची इत्यादी.. शिवाय आपली वहिवाट सोडून देऊन खऱ्या मालकाच्या ताब्यात जमीन देण्यांस, कोणीच तयार नसतो त्यामुळे मालकाला गांवचा तलाठी, कोतवाल, पोलीस 

पाटील यांची पूर्वी मदत घ्यावी लागे. म्हणजे त्यांची सरबराई करणे आले. आता तर पोलीस पार्टी 

शिवायपान हलत नाही. म्हणजे सरबराईचा खर्च तर वाढलाच पण त्यांत फुकट जाणारा वेळही वाढला.शिवाय आता वहिवाटदार कोर्टांतून स्टे आणतात. त्यामुळे त्यांची मालकी नसली तरी वहिवीट 

वर्षानुवर्ष चालू राहू शकते. थोडक्यात कायद्याच्या माध्यमातून लौकर निकाल, लौकर कारवाई, झटपट

न्याय इत्यादी मिळू शकत नाही. मग जंगल राज्य सुरू होते. ते आपल्याकडे झालेले आहे. पण खुद्द ब्रिटन मध्ये असे का होत नाही? त्यांनी आपल्याकडे महसूल कायद्याची घडी बसवून घायचा प्रयत्न केला पण त्यासाठी त्यांना पूर्ण वेळ मिळाला नाही असे म्हणावे काय? ते गेल्यावर पुढील पन्नास 

वर्षांत आपण ती घडी नीट बसवावी म्हणून प्रयत्न करू शकलो नाही. त्यामुळे आता पुन: ब्रिटिशांना 

आणून यावेळी त्यांना निदान हजार वर्षे तरी राज्य करण्याची विनंती करावी काय? आज खेडेगावातीलकित्येक जुनी मंडळी या प्रस्तावाला लगेच हो म्हणतील.

१३. सर्व्हेयर्सनी पहीला वहीला किंवा मध्यवधी सर्व्हे करतांना जंगल वहिवीट लिहिण्याचा मुद्दा आता

मागे पडला आहे कारण आता गांवात सर्व्हेच होत नाहीत. महाराष्ट्रांतील सर्व मुलकी गांवांचे प्रथम

सर्व्हे झालेले आहेत. क्वचित प्रसंगी वनखात्याच्या जमीनीत कारणपरत्वे गांवे वसली जाऊन त्या

गांवाच्या थोड्या क्षेत्राचे प्रथम सर्व्हेक्षण करावे लागतेतेवढेच. जे दुसरे तिसरे सर्व्हेक्षण व्हावे असे

ब्रिटिशकालीन नियमात लिहिले होते ते आता होत नाहीत. मात्र जंगलवहिवटाचा प्रश्न संपला नसून

आता तो तलाठ्यांच्या हातात गेला आहे.

१४. शेतकऱ्यांच्या दृष्टिने सर्वांत महत्वाचे महसुली रेकॅार्ड म्हणजे गाव नमुना नंबर ७, ७अ, १२,

६ (यालाच ड असेही म्हणतात) ८अ, ८ब व ९अ आणि ९ब. नमुना नंबर ७ व ७अ मधे

जमीनीचे क्षेत्रफळ, सारा आकारणी आणि मालकी हक्काची माहीती असते तर त्यालाच संलग्न बारा

नंबरच्या उताऱ्यांमध्ये दर वर्षांच्या पिकाची नोंद असते. या नोंदीमध्ये बदल तलाठ्याने करून चालत

नाही तर त्यावर सर्कल ऑफीसर किंवा त्याहून वरिष्ठ अधिकाऱ्यांनी शिक्का मोर्तब करणे आवश्यक

असते. बदलाची वर्दी मिळाल्यानंतर तलाठी आधी गांव नमुना नं ६ मधे त्याची नोंद घेतो. त्या

नोंद क्रमांकाला फेरफार नोंद मेहणतात. वर्दीची दखल घेऊन वरिष्ठ अधिकाऱ्यांने चौकशी करून

तसा बदल मंजूर झाल्यावरच सातबारामधे बदलाची नोंद होते. त्या नोंदीखाली नमुना नं ६ मधील

नोंदक्रमांकही लिहिला जातो जेणेकरून तपासणी अधिकाऱ्याला कधीही गांवचे रजिस्टर तपासता यावे.

पुढे वरिष्ठ अधिकाऱ्यांच्या चौकशीला वेळ लागू लागला. म्हणून पेन्सिल नोंदीची पद्धत निघाली. खर तर पेन्सिल नोंदीने कुठलाही दावा सिद्ध होत नाही पण वर्षानुवर्षे पेन्सिल नोंदीचे रेकॅार्ड तयार करून घेऊन त्यावरून हुषार लोक कोर्टात व पोलिसांकडे आपल्या वहिवटाचा दावा करू लागले. यामुळे पेन्सिल नोंद हे भ्रष्टाचाराचे व खटलेबाजीचे साधन झाले. शेवटी सन ....             मधे

शासनाने आदेश काढून नमुना नंबर सातला किंवा बाराला पेन्सिल नोंद घेण्याची पद्धत बंद केली.

कूळकायदा

१५. सन १९४८ मध्ये महाराष्ट्र शासनाने कूळ कायदा (महाराष्ट्र कुळ वहिवाट व शेतजमीन

अधिनियम1948) लागू केला. कसेल त्याची जमीन या न्यायाने मूळ मालक बेदखल होऊन अत्यल्प मोबदल्यात कुळांना त्या जमीनी मालकी हक्काने देण्यात आल्या. यापूर्वी नमुना नंबर बारा मध्ये पिकांच्या नोंदी घेतांना कूळ / खंड नावाचे सदर असे, त्याचप्रमाणे मूळ मालकाऐवजी कसणाऱ्याच्या नावाची नोंद असे. त्याचे प्रयोजन उरले नाही , त्या जागी स्वत: अशी नोंद होऊ लागली. थोडक्यात सातबारा उताऱ्यामध्ये वर ( नमुना नंबर सात मध्ये ) आणि खाली ( नमुना नंबर बारा मध्ये ) एकाच माणसाचे नांव लागू लागले. पण कूळ कायद्यात एक असे कलम आहे की कुणी जरी फक्त एक वर्षभर कूळ पद्धतीने जमीन कसली तरी जमीन त्याचीच होईल. त्याचा आधार घेऊन ज्यांना खटलेबाजी करायची असेल अशी हुषार माणसे तलाठ्यांच्या संगनमताने स्वत:चे नांव पिक पहाणीमधे लावून घेऊ लागली. खरे तर कूळ मालकाबरोबर तसा करार झाला असला पाहजे तरच तलाठ्यांने त्याची दखल घ्यावी असे कायदा सांगतो. पण एकदा का आपले नाव पीकपहाणी मधे लागले की त्याच्या जोरावर वर्षानुवर्ष खटला चालवला जाऊ शकतो. बळजबरीने जमीनीवर ताबा घेतला जाऊ शकतो. इत्यादी सर्व कारणांमुळे साम दाम दंड भेद नीती वापरून जमीनी बळकावता येतात. त्यामुळे भ्रष्टाचाराचा उगम कांही थांबेना.

१६. यावर उपाय म्हणून शासनाने अजून एक प्रयत्न करून पाहीला. सन .... मधे असा आदेश काढला की जमीन मालकाशिवाय इतर कोणीही जमीन कसण्याच्या दावा करीत असेल तर त्याची नोंद सात किंवा बारा मधे न घेता एका वेगळ्या रजिस्टरला घ्यावी व तहसिलदाराकडे दर महिन्याला ती नोंदवही पाठवावी. तहसिलदाराने तीन महीन्याच्या आंत त्या नोंदीबाबत चौकशी करून निर्णय घ्यावा. वहिवाटीचा दावा करीत असलेली व्यक्ति आपण कूळ म्हणून कोणताही पुरावा देऊ शकत नसली तर तो दावा चुकीचा ठरवावा. अशी व्यक्ति शेतता वावरताना दिसली तर बळजबरीने शेतात घुसली असा निष्कर्ष काढून तिला बेदखल करावे - लागल्यास पोलिसांची मदत घ्यावी, वगैरे. या काळांत कलेक्टर हा डिस्ट्रिक्ट मॅजिस्ट्रेट व तहसिलदार तालुका मॅजिस्ट्रेट असल्याने पोलिस यंत्रणा त्यांच्या हाताखाली असे व भारतीय क्रिमिनल प्रोसिजर कोडमधील कित्येक कलमांखाली हे अधिकारी पोलिस खात्यामार्फत हुकुमांची अंमलबजावणी करून घेऊ शकत होते. १९७३ नंतर मात्र या दोन्ही म्रजिस्ट्रेटकडील बरेच अधिकार काढून घेतले असल्याने जमीन व्यवहारात अनधिकाराने व दांडगाईने जमीन बळकावणाऱ्याविरुद्ध प्रभावी कारवाई होत नाही.

पण या ही नोंदीचा निकाल लावण्यास तहसिलदार जितका उशीर करतात त्या प्रमाणे वहिवाटीचे पुरावे तयार करण्यासाठी खटलेबाज लोकांना पुरेसा वेळ मिळतो.

शहरीकरण

१७. ही झाली गावांची परिस्थिती आता शहराकडे वळू या. पूर्वी शहरीकरणाचा वेग मंद होता आणि आपली अर्थव्यवस्था सुद्धा शेतीवर आधारीत होती. औद्योगीकरण वाढले तसे शहरीकरणही वाढले आणि जमीनीचा वापर शेतीकडून बिनशेती कडे जास्त होऊ लागला. शहरी लोकसंख्या वाढली त्याहीमुळे जमीनीचा रहीवाशी वापर वाढू लागला. बिगरशेती जमीनीमधे जास्त वेगाने तुकडे पडणे , हद्दी बदलणे, बांधकाम होणे इत्यादी गोष्टी घडू लागल्या. त्यांच्यासाठी जास्त कांटेकोर पणे क्षेत्रमोजणीची गरज निर्माण झाली. 

१८. बिगरशेती जमिनींच्या मालकी हक्काच्या नोंदी सर्व्हे खात्यामार्फत ठेवल्या जातात. गांवठाणातील घरांचे रेकॉर्ड देखील तलाठ्याकडे नसून सर्व्हेयर कडेच असते. त्यांना काटेकोर क्षेत्रमोजणीचे वेगळे तंत्र  शिकवलेले असते. एक स्पेशलायझेशनच म्हणा ना ! प्रत्येक घरासाठी प्रॉपर्टी कार्ड असून त्यामध्ये जागेचे एकूण क्षेत्र, बांधलेले क्षेत्र, मालकी हक्क इत्यादी नोंदी असतात. इथेही मालकी हक्क बदलला  की वर्दी घेऊन आपापली नोंद प्रॉपर्टी कार्डाला लावून घ्यावी लागते. तलाठ्याकडे बदलीची वर्दी आली  की गांव नमुना नंबर ६ नांवाचा रजिस्टर मधे नोंद घेतली जाते व तिच्यावर शिक्कामोर्तब  झाल्यानंतर सातबारावर त्याची दखल घेतली जाते. त्याच प्रमाणे रहिवासी प्रॉपर्टीबाबत देखील  व्यवस्था असावी म्हणून शासनाने MLRC च्या कलम १२६  ला पूरक काही नियम केले. त्यामध्ये म्हटले की  प्रॉपर्टी कार्डमधील नोंदींसारखाच  नमूना असणारे एक रजिस्टर किंवा नोंदवही ठेऊन त्यांत वर्दी नोंदवावी. त्यावर निर्णय झाल्यानंतर   मगच प्रॉपर्टी कार्डवर ती नोंद घ्यावी. मध्यंतरीच्या काळात त्या बदलाशी संबंधित लोकांना नोटिसी,  सूचना देऊन त्यांचे मत ऐकून घ्यावे इत्यादी. हे सर्व नियम पोटनियम मिळून पंचवीस - तीस वाक्य  आहेत. मूळ नियम इंग्रजी मधे लिहिले गेले ( शासकीय पब्लिकेशन ) मग त्याचे मराठी भाषांतर  केले. ते करतांना "प्रॉपर्टी कार्ड व प्रॉपर्टीतील बदलांची नोंदवही (रजिस्टर)" या दोन मुद्द्यांची    गल्लत करण्यांत आली. त्यामुळे ज्या सर्व्हेयरने मराठी नियमाबरहुकूम प्रॉपर्टी कार्डाचे रेकॉर्ड  ठेवण्याचा प्रयत्न केला त्यांच्यामधे गोंधळ निर्माण झाला. कांहींनी स्वयंप्रेरणा वापरून प्रॉपर्टी नोंदवही व्यवस्थित व वेगळ्या पद्धतीने ठेवली. पण खूप जणांनी वर्दीच्या नोंदी, त्यामधील दावा आणि  प्रतिदावा, निर्णय इत्यादी सर्वच नोंदी मूळ प्रॉपर्टी कार्डला ठेवल्या त्यामुळे कोर्टकचेऱ्या वाढल्या.  त्यांतूनही कांही प्रमाणात भ्रष्टाचार झाले. १९९६ मधे जमाबंदी आयुक्तांनी परिपत्रक काढून या बाबत  इंग्रजी नियम पाळावेत व मराठी पब्लिकेशन मधील नियम चुकीचे आहेत त्याप्रमाणे वागू नये असे सर्वांना सूचित केले आहे. पण त्याबाबत अजून शासकीय कारवाई झालेली नाही. या एकूण विवरणाचे महत्व यासाठी की प्रॉपर्टी कार्डच्या उताऱ्याला एक दर्शनी मूल्य (प्रिझम्टिव्ह व्हॅल्यू) असते.

COMPARE THIS WITH BELOW PARA

पूर्वी गांवाचे आणि शहरांचे जमीनीचे रेकॉर्ड दोन पद्धतीने ठेवले जाते. शहराच्या हद्दीमधील सर्व जमीन बिगरशेती विशेषतः रहिवासी वापरासाठी असते. क्वचित कांही ठिकाणी मोठया बागा किंवा शेतजमीनी असतात. मात्र सुमारे ९०-९५ टक्के वापर बिनशेतीसाठी असते. त्यामुळे शहराच्या हद्दीतील सर्व जमीनींच्या नोंदी सिटी सर्व्हे अधिका-या मार्फन ठेवल्या जातात गांवातील बव्हंशी जमीन शेतीची असे त्या जमीनींच्या नोंदी तलाठी ठेवतात मात्र गांनामधे जे गावठाण म्हणजे पूर्वतः रहिवासी क्षेत्र असते तिथल्या नोंदी देखील सिटी सर्व्हे अधिकारीच ठेवतात. शेतजमीन नोंदीसाठी गांव नमुना नंबर सात-बारा तर गांवठाण किंवा शहरी जमीनींसाठी प्रापर्टी कार्ड वापरले जाते. शेतजमीनीच्या मालकीहक्कांत बदल झाला की संबंधित व्यक्ति तलाठयाकडे वर्दी देतात. या वर्दीसाठी एक रजिस्टर ठेवण्यात येते ज्याला गांव न.नं. सहा किंवा 'ड' रजिस्टर असे म्हणतात. या रजिस्टर मधे तलाठी आलेल्या वर्दिची नोंद घेतो, सर्व संबंधित व्यक्तिंना होऊ घातलेल्या बदलाची नोटिस देतो, आवश्यक ते कागदपत्र जोडून घेतो मग एखाद्या वरिष्ठ अधिकारी या सर्व कागदपत्रांवरुन खात्री करुन ड रजिस्टर मधील नोंदीवर 'योग्य मंजूर' असा शिक्का मोर्तब करतात. त्यानंतरच बदलाची नोंद न.नं. सात बाराळा घेता येते. रहिवासी जागेच्या मालकी हक्का मधे जेंव्हा बदल होतो तेंव्हा सिटी सर्व्हे खात्याने हीच पद्धत वापरवी असे MLRC च्या कलम १२६ मधे म्हटले आहे व यासाठी कलम १२६ त्न पूरक कांही नियम केले आहेत. नियम २० ते २८ मधे म्हटले आहे की मालकी हक्कातील बदलाची वर्दी मिळत्यावार सि.स.अ. ने सर्वप्रथम ती वर्दी एका रजिस्टरला नोंदवावी. याला प्रॉपर्टी कार्ड रजिस्टर असे. म्हणावे मग नियमानुसार सर्व कागदपत्र तपासून तसेच संबंधितांना नोटिसा काहून समरी इम्क्वायरी पद्धतीने बदलाची खामी परवून घ्यावी व नंतरच सदरहू बदलाची नोंद प्रत्यक्ष प्रॉपर्टी कार्डावर करावी. थोडक्यांत तलाठया कडील जो सात बारा तसेच सिसअ कडील प्रॉपर्टी कार्ड आणि तलाठयाकडील जसे गांव न नं सहाचे रजिस्टर तसेच सिसअ कडील प्रॉपर्टी कार्ड रजिस्टर मात्र या मधे भल्याभल्यांचा गोंध उडवणारी एक बाब आहे. गाव न.नं. सात-बारा आणि रहा दिसायला अगदी वेगवेगळे असतात व त्यांतील फरक चटकन ओळखता येतो. या उलट नियम २० असे सांगतो की प्रॉपर्टी कार्ड रजिस्टर थेट प्रॉपर्टी कार्डच्या नमुन्यातच ठेवावे. त्यामुळे दोन्हीं उतारे बधणा-याची गल्लन होते. प्रॉपर्टी कार्ड रजिस्टर मधील नोंदीची चौकशी पूर्ण होई पर्यंत त्या नोंदीला कांहीही अर्थ नसतो या उलट प्रॉपर्टी कार्डावरील नोंदीला गृहीत मूल्य असते.

याहून मोठा गोंधळ शासनाच्या प्रकाशन विभागाने केला आहे. कलम १२६ खाली तयार केलेल्या नियमांचे मुद्रण व प्रकाशन इंग्रजी भाषेमधे सर्वप्रथम १९७२ मधे करण्यांत आले असून त्यामधे 'प्रॉपर्टी कार्ड' व 'प्रॉपर्टी कार्ड रजिस्टर' हे दोन शब्दां योग्य त्या ठिकाणी बिनचूक वापरले आहेत. मात्र त्यांचे मराठी भाषांतर करुन ते १९७५ मधे प्राकाशित केले आहे त्यांत मात्र 'मालभत्ता कार्ड' व 'मालभत्ता कार्ड नोंदवही' या दोन शब्दांची गळ्ळत केली आहे. नियम २४,२६ व २७ मधे जिथे 'मालमत्ता कार्ड नोंदवही' असे शब्द असायला पाहिजे होते तिथे 'मालभत्ता कार्ड' असे शब्द वापरले आहेत.

पोटहिस्से आणि फाळणी

१९. जमाबंदी आयुक्तांमार्फत ठराविक काळानंतर पुन:सर्वेक्षण व्हावे अशी कल्पना होती व तिची अंमलबजावणी झाली नाही. मात्र त्या कार्यालयाचे दुसरे एक काम अविरतपणे चालू असते, ते म्हणजे फाळणी आणि पोटहिस्से पाडण्याचे काम. या कामाची पद्धत ठरवून देतांना इंग्रज अधिकाऱ्यांनी आर्थिक बोझाचा विचार सातत्याने केला. स्टाफ वाढवण्यावर त्यांचा भर नव्हता. दूरवरच्या गावांना पायपीट करत जाऊन फक्त एखादी हिस्से पडल्याची केस मोजून देणे परवडण्यासारखे नव्हते. म्हणून अशी पद्धत ठरवण्यांत आली की कुठल्याही जमिनीचे मालक आपापसात नजरअंदाजाने हिस्से पाडतील, तेंव्हा त्याची वर्दी तलाठ्याकडे देण्यात येईल. तलाठी गा.न.नं.६ मधे त्याची नोंद घेईल. त्याच प्रमाणे गांवात एक कच्चे हिस्सेबुक किंवा फाळणी बुक ठेवले जाईल त्यावर तलाठी अंदाजाने एक कच्चा पण बिगर स्केली नकाशा तयार करेल, त्यावरून पडलेल्या हिश्श्यांची थोडीफार कल्पना येऊ शकेल. असे वर्षभर त्या गावात पडलेल्या सर्व हिश्श्यांच्या नोंदी तलाठ्याकडे साठल्यानंतर जिल्हा भूमि अभिलेख निरीक्षकांकडे त्यांचे स्टेटमेंट पाठवले जाईल. त्यावरून एकूण अंदाज घेऊन फाळणी पथकाचा दौरा ठरवला जाईल. त्या एकाच चार - पांच दिवसांच्या दौऱ्यांत सर्व फाळण्या व्यवस्थित मोजून त्यांचे स्केली नकाशे तयार करून क्षेत्र मोजून दिले जाईल. याला पार्टीशन बाय मीटस् अंड बाऊंडस असे नाव पडले. मराठीत आपण याला मोजणीसंमत हिस्सेवारी म्हणतो. ही झाल्याखेरीज गावतलाठ्याकडील हिस्सेबुकाच्या नोंदी किंवा नकाशा ग्राह्य धरत नसत व त्यांचे खरेदी विक्री व्यवहार करण्यावर देखील बंदी होती. बंदीचा अर्थ एवढाच की तलाठ्याने किंवा रजिस्ट्रेशन खात्याने त्या खरेदी विक्रीची नोंद करायची नाही. त्यामुळे गांव नमुन्यावर मालकी मूळ मालकाचीच दिसत असे. मात्र एका मालकाने दुसऱ्याच्या ताब्यात जमीन दिली आणि त्याच्याकडून पैसेही घेतले व सरकारी दप्तरी नोंद न झाल्याने दोघांचे काहीच विघडत नसेल तर अशा खरेदी विक्रीवर कोण बंधन घालू शकेल? त्यामुळे खरेदी विक्री करणारे करत ‍‍! मग मोजणीसंमत नोंद होण्याला वेळ लागला की रजिस्ट्रेशन खात्यांत व तलाठ्याला पैसे देऊन गांवरेकॉर्डला नोंदी लावणे सुरू झाले. त्यामुळे आपापसात पाडलेले हिस्से मोजणीसंमत करुन घेण्याची गरज संपली अशी भावना पसरली. त्यातून पुन: मोजणीचे रेकॉर्ड म्हणजेच सनद करून दिली की त्या त्या मालकाकडून सनद फी वसूल करायची असते, ती न झाल्यास जमाबंदी खात्याच्या नांवाने तेवढी कर्तव्यपूर्ती झाली नाही असे चित्र उभे राहते. मग खूप लोक ही फी द्यावी लागू नये म्हणूनही पोटहिस्सा मोजणी करून घ्यायचे टाळू लागले. तलाठीही त्याचा रिपोर्ट करेनासे झाले, कारण सनद फी वसूलीची जबाबदारी तलाठ्याचीच. इतके असूनही सुमारे १९७६ पर्यंत पोट हिश्श्याचे काम व्यवस्थित होत असे. त्यानंतरच्या काळात हे हळू हळू दुर्लक्षित होत गेले. 

२०. पोटहिस्सा मोजणीइतकेच जमाबंदी खात्याचे दुसरे महत्वाचे काम म्हणजे जमीनीच्या हद्दी आखून देणे. विशेषत: वाद असतील तेंव्हा क्षेत्रफळावरून हद्दी किंवा हद्दीवरून क्षेत्रफळ ठरवणे असे दोन्हीं प्रकार करता येऊ शकतात. साधारणपणे फक्त पहिल्याच मोजणीच्या वेळी हद्दीवरून क्षेत्रफळ ठरवतात. त्यांनंतर मालकी हक्काचे खरेदी-विक्री साठी क्षेत्रफळाच्या नोंदीचा वापर होत असल्याने तेच प्रमाण मानून वाद झाल्यास क्षेत्रफळावरून हद्दी आंखून दिल्या जातात. याबाबत महाराष्ट्रांतील पद्धती पेक्षा कर्नाटकांतील पद्धत जास्त चांगली आहे. आपल्या पद्धतीतून वाद विवाद व तंटे लौकर सुटू शकत नाहीत. कारण आपल्याकडे जमीनीचा नकाशा आखून देणाऱ्यां सर्व्हेयरने त्या नकाशाचे क्षेत्रफळ किती भरते ते काढून दिले तर ती घोर चूक ठरते की काय अशी जमाबंदी खात्यातील प्रवृत्ती आहे. त्यामुळे नकाशावरून एखाद्या गणितज्ञाने काढलेले क्षेत्रफळ वेगळे असू शकते आणि खरेदी व्यवहारात मांडलेले क्षेत्रफळ वेगळे असू शकते, त्यासाठी तलाठी किंवा सर्व्हेयर यांपैकी कोणाचीही जबाबदारी नसते व हा प्रश्न नेमका कोणत्या ऑफिसरच्या पातळीवर सोडवला जावा याबाबत कोणाचेही एकमत किंवा सरकारी स्पष्ट आदेश नाहीत. याउलट कर्नाटकात हद्दी आखून देणारा सर्वेयरच तिथल्या तिथे गणित करून हद्दीप्रमाणे क्षेत्रफळ किती भरले व ते खरेदीतील क्षेत्रफळाशी जुळले ना हा तपशील खातेदाराला लगेच देतो त्यामुळे संशयाला जागा रहात नाही व पुढील कित्येक खटले वाचतात.

२१. दोन शेजार शेजारच्या जमीन मालकामधे जमीमीच्या हद्दीबाबत वाद उद्भवला तर सर्व्हेयर मार्फत हद्द मोजणी करून घेण्याची पद्धत आहे, तसेच कोणाला आपल्या जमीनीचा बिनशेती वापर करायचा असेल, बिशेषत: त्यांत बांधकाम करायचे असेल तर आधी आपल्या जमीनीच्या हद्दी सर्व्हेयर कडून आखून घ्याव्या लागतात. अशी ह्द्दमोजणीची कामे हजारोंच्या संख्येने जमाबंदी कार्यालयाकडे येत असतात. त्या साठी संबंधितांनी फी भरावी लागते. तसेच ज्या जमीनीची हद्द मोजणी करून मागायची त्या जमीनीशी आपला कांही अर्था अर्थी संबंध आहे हे सिद्ध करणारे कागदपत्र पण दाखल करावे लागतात. त्याही नंतर मोजणीच्या कामाला खूप वेळ लागतो. म्हणून मग ज्यादा फी घेऊन तातडीच्या मोजणीची किंवा अति तातडीच्या मोजणीची सोय असे उपाय निघाले, पण ते निष्कळ ठरले. मुंबई - पुणे सारख्या मोठ्या शहरांत एक हजार स्वेअरफूट जमीनीची किंमत दोन लांखापेक्षा जास्त असते. त्याची साधी मोजणी फी शंभर रूपये, तातडी फी पाचशे आणि अती तातडीची आठशे रूपये आहे. दोन लाखाच्या जमीनीचा व्यवहार करणार्याला या रकमेची काय मतब्बरी ? मग सगळेच अती-तातडीची मागणी करतात आणि पुन: कामे रेगाळतात. मग सर्व्हेयरला किंवा वरिष्ठांना टेबलच्या आतून बाहेरून पैसे देऊन काम करून घेणे हे प्रकार सुरू होतात.

२२. तुकडेबंदी कायदा

आपल्याकडील कित्येक कायदे पुढील पन्नास शंभर वर्षाचा विचार न करता केले जातात आणि काळाच्या ओघांत त्यांचे दुष्परीणाम वाढले तरी त्यावर पुनर्विचार करण्याचे भान व क्षमता कोणाला उरलेली नसते असेही दिसून आले आहे. याचे एक ठळक उदाहरण म्हणजे तुकडेबंदीचा कायदा. याचे लांबलचक नांव आहे कन्सॉलिडेशन ऑफ लॅन्ड अँण्ड प्रिव्हेंशन ऑफ फ्रॅगमेंटेशन अँक्ट. त्यावरुन या कायद्याची दोन उद्दिष्ट लक्षात येतात - शेतजमीनीचे छोटे छोटे तुकडे असतील तर शेतकऱ्याला त्यातून चांगला नफा मिळू शकत नाही. म्हणून शक्य असेल तिथे शेतकऱ्याला जमीनी एकत्रीत करून द्यायच्या आणि पुढे, भविष्यकाळात जमीनीचे जास्त तुकडे होणार नाहीत अशी व्यवस्था करायची. तुकडा कशाला म्हणावे याचे जागोजागी वेगळे निकष असतील, पण महाराष्ट्रात एक एकर किंवा त्याहून लहान जमीनींना तुकडा ही संज्ञा लागू झाली. तुकडे न होऊ देण्यासाठी कायद्यात खालील प्रमाणे कलमे घालण्यात आली - एक एकरापेक्षा कमी जमीन असेल तर तिची विक्री करतांना आधी शेजारच्या शेतकऱ्याना विकावी तो व्यवहार ठरला नाही तरच प्रांत अधिकारी यांची परवानगी काढून मगच ती जमीन इतर कुणाला विकता येईल. एखाद्या एक एकर जमीनीचा मूळ मालक वारला व त्याला दोन मुले वारस असतील, तर दोघांची मालकी अर्धा अर्धा एकराची होणार मग या हिश्श्य़ांची हिस्से मोजणी करून द्यायची की नाही, याबद्दल खूप अनिश्चितता होती. न देण्याला सयुक्तिक कारण असे की हिस्सेमोजणीच नाही करून दिली तर त्यातील एका भागाची विक्री होऊ शकत नाही.

२३. एकीकडे तुकडे थांबण्यासाठी कायद्यात ही व्यवस्था होती तर दुसरीकडे जमीन जोडण्यासाठी वेगळी व्यवस्था होती. एकाच गांवात एका शेतकऱ्याच्या दोन - तीन वेगवेगळ्या जमीनी वेगवेगळ्या ठिकाणी असतील तर त्याच्या शेजारी शेतकऱ्याबरोबर या जमीनी अदला बदली करून द्यायच्या म्हणजे आपोआप त्याची जमीन एकत्र येऊन त्याला जास्त चांगले उत्पन्न काढता येईल. मात्र यासाठी शेजारचे शेतकरी तयार नसतील तर सक्तीने त्यांच्या जमीनींची अदला-बदली करून द्यायची. या सर्व जमीनीची आखणी करणे, एकत्रीकरणामुळे तयार होणाऱ्या जमीनीचे वेगळे नकाशे करणे, तलाठ्याच्या दप्तरी त्यांच्या नोंदी करणे इत्यादी कित्येक कामे अंतर्भूत होती. एका प्रकारे हा आग्यामोहळाला हात घालण्याचाच प्रकार होता. त्यासाठी सर्व एकत्रीकरण अधिकार्यांऱ्याना वार्षीक उद्दिष्ट नेमून दिलेली असायची. तेवढी पार पडली नाही तर पगारातून कपात व्हायची. त्यामुळे कित्येकदा सर्व्हेयर कागद पत्र तयार करून मोकळे व्हायचे. प्रत्यक्ष ताबा दिला घेतला असे सांगणारे सह्या, अंगठे, पंचनामे करून घेतले जायचे आणि तरीही जमीनी मूळ मालकाकडेच रहायच्या. पुढे ते ते मालक वारल्यानंतर व त्यांचे वारस आल्यानंतर त्यांचे वाद सुरू होऊ लागले. एकत्रीकरण योजना अंमलात आली ती १९६० ते १९७५ या काळात. तेंव्हापासून उद्भवलेले वाद अजूनही निकाली निघत नाहीत- निघू शकत नाहीत.

२४. काही ठिकाणी संपूर्ण गांवात एवढे वादग्रस्त कबजे आहेत की तलाठ्यांनी दोन्ही प्रकारचे सात-बारा रेकॉर्ड तयार ठेवलेले आहेत. एकत्रीकरणापूर्वी जमीन तुकड्यांना सर्वे नंबर म्हणत. एकत्रीकरण झाल्यानंतर त्यांना गट नंबर असे नवीन नांव देण्यांत आले. कायद्यावर बोट ठेऊन असे म्हणावे लागेल की ज्या गावाला गटवारी लागू असेल तिथले सर्वेनबरनुसार मालकी दाखवणारे रेकॉर्ड बाद समजावे. पण प्रत्यक्षांत तसे होत नाही कारण आजही जमाबंदी कार्यालयात चुकीचे एकत्रीकरण झाले आहे ते दुरूस्त करून मिळणे अशी तक्रार करणारे सुमारे पाच हजार अर्ज पडून आहेत. त्यामुळे अजूनही तलाठ्यांकडे सर्व्हेनंबरप्रमाणे व गट नंबरप्रमाणे अशा दोन्ही प्रकारची पुस्तके असतात पण त्यातून वाद वाढतच जातात.  मी जमाबंदी आयुक्त असतांना सर्व तक्रारी अर्ज संगणकावर नोंदवून त्यांच्या गांववार याद्या करून घेतल्या होत्या. त्यानंतर तालुका निरीक्षक व वरिष्ठ अधिकीऱ्यांनी गांववार मेळावे घेऊन गांवातील सर्व केसची एकत्र पहाणी करून एकमेकांचा मेळ घालून निकाल द्यावेत असे आदेश दिले होते. त्याप्रमाणे कांही गांवात कामे सुरू झाली. मग पुन: ते काम रेंगाळले त्याचे कारण खालील उदाहरणावरून समजून येईल. 

२५. अशा तक्रारी केसेस अंतिम सुनावणी करिता जमाबंदी आयुक्ताकडे येतात. त्या वेळी याचा प्रत्यय आला की हस्तीदंती मनोऱ्यांत बसून कायदा किंवा योजना करणाऱ्यांच्या कल्पना व प्रत्यक्ष शेतकऱ्यांसमोरील वस्तुस्थिती किती वेगळी असते. एका केसमधे एका शेतकऱ्यांची तीन मुले होती. शेतकरी अत्यंत धोरणी असावा. मुलांची पात्रता आणि जमीनीचा मगदूर बघून त्याने आपल्या हयातीतच वाटण्या ठरवून टाकल्या होत्या. सुमारे अठरा एकर जमीनीमधे वाटण्या करताना त्याने दोन महत्वाचे निकष लावले होते. त्याच्या जमीनीत भतखाचर म्हणजे  उत्तम जमीन , सपाट व मध्यम जमीन आणि डोंगर पड जमीन अशा प्रती होत्या तसेच उतारामुळे पाणी कुणाकडून कुणीकडे वाहील, त्यामुळे कोणत्या जमीन तुकड्याला पाण्याचा फायदा मिळेल आणि कुणाला मिळणार नाही याचा याचा विचार करून तसेच नातवंड आहेत, त्यांनाही नंतर बापाची जमीन वाटणी करून घ्यावी लागेल, त्याही वाटणीची सोय आताच करून ठेवावी इत्यादी सर्व विचार करून त्याने जमीनीचे चौदा विभाग पाडून ते मुला - नातवंडांच्या ताब्यांत देऊन ठेवले आणि सुखाने वारला. मग गटवारी लागू करतांना आमच्य़ां लोकांचा सरळ हिशोब होता की तीन तीन वारस म्हणजे फक्त तीन तुकडे दिसले पाहिजेत. त्याचप्रमाणे सर्व अठरा एकर जमीनीच्या एकत्रित नकाशावर पेनानेच तीन भाग पाडून एकेका मुलाला एक एक गट असे कागदपत्र तयार करून, पंचनामे करून तिघांचे अंगठे / सह्या घेऊन झाल्या. गटवारी लागू झाल्याच्या पुढच्याच वर्षापासून तक्रारी नोंदवल्या गेल्या. सर्व भाऊ व सर्व वारसदार तक्रारीमधे सामील. गटवारीमुळे ज्याच्या वाट्याला सर्व भातखाचरं आली तो खूष, ज्याला डोंगरपड आली तो रडकुंडीला आलेला. सन् १९७५-८० दरम्यान झालेल्या तक्रार अर्जाचा सन् १९९९ पर्यंतचा प्रवास वारंवार वर - खाली झाला म्हणजे तालुका ऑफीस मधील कन्सॉलिडेशन क्लर्क ते तालूका निरीक्षक, जिल्हा निरीक्षक, विभागीय सहआयुक्त (शिवाय प्रत्येक ठिकाणी तिथले क्लार्क व इतर मध्यम पातळीचे अधिकारी ) असा वारंवार होत राहीला. मध्यंतरी काही वारस दगावले , कांही नवीन जोडले गेले, कांही स्त्री वारस होत्या त्यांची लग्ने झाली इत्यादी बरेच बदल होत राहिले. आता देखील प्रत्यक्ष वहिवाट मूळ आजोबांनी करून दिल्याप्रमाणे पण जास्त तुकडे पाडून चालू आहे, मात्र ज्यांना नवीन गटवारीचा फायदा हवा आहे, व जे त्यांतील कांही जमीन बळकावून बसले आहेत (नवीन गटवारीच्या नियमानुसार याला बळकवणे असेही म्हणता येणार नाही) त्यांनी तक्रारी अर्ज केले आहेत. ही एकाच कुटुंबातील केस, तरीही इतकी किचकट मग जिथे संपूर्ण गांवात अशा गटाच्या नोंदी आहेत पण प्रत्यक्ष कब्जा व वहिवाट पूर्वीच्या सर्व्हे नंबत प्रमाणे आहे, तिथे पूर्ण गांवाचा आढावा घेतल्या शिवाय अशा तक्रारी अर्जांचे निर्णय न्यायोचित होऊ शकत नाहीत.

२६. सन् १९९३ मधे महाराष्ट्र शासनाने अंतरिम आदेश काढून सध्या नव्याने गटवारी करू नये असे सांगितले आहे. त्यामुळे नवीन गोंधळ होणार नाहीत पण कन्सॉलिडेशन कायद्यामागचा जो हेतू होता म्हणजे शेतकऱ्याची एखाद्या गांवात जागोजागी विखुरलेली जमीन एकत्र आणणे तो साध्य होत नाही. याला एक आंशिक उपाय आहे. जिथे दोन शेतकऱ्यांना सोईसाठी. आपल्या जमीनीची अदलाबदली करून हवी असेल तिथे नॉमिनल रजिस्ट्रेशन फी घेऊन अदलाबदली करू द्यावी. सध्या अशा अदलाबदलीला विक्री म्हटल्यामुळे व विक्रीच्या रजिस्ट्रेशनची फी खूप मोठी असल्याने सहसा शेतकरी अशा अदलाबदलीला आपणहून पुढे येत नाही.

शिवाय महाराष्ट्रात मोठ्या प्रमाणावर शहरीकरण व औद्योगीकरण वाढल्याने शेती जमिनीचा इतर

वापर फायद्याचा ठरत आहे. याही कारणाने आता तुकडेबंदी कायद्याचे प्रयोजन उरलेले नाही. मात्र

हा कायदा अजूनही रद्द न झाल्याने १९७५ पासून सुरू झालेले घोळ वाढतच गेले.

मोजणीसंमत फाळणी

२७. मागे आपण पाहिले की वाटणीमुळे पोटहिस्से पडले तरी सर्वेयरने मोजणी करून दिल्यानंतरच ती कायदेशीर होते.  या मागचे तत्व नीट समजून घेतले पाहीजे. समजा एक हेक्टर जमीनीची वाटणी दोन भावांमधे करायची आहे तर कायद्याच्या चाकोरीप्रमाणे प्रत्येकाच्या वाट्याला पन्नास गुंठे जमीन यायला पाहीजे. प्रत्यक्ष मात्र जमीन सगळीकडे सारखी नसते. कुठे एखादा ओढा, कुठे थोडीशी मुरूमाड जमीन इत्यादी असू शकते, तसेच जमीनीचा आकारही वेडावाकडा असू शकतो. अशा वेळी दोघे भाऊ एकमेकांच्या व गांवकऱ्यांच्या सल्याने अंदाजे सारखे भरतील असे दोन वाटे करून घेऊ शकतात. पण पुढे ती जमीन विकायची झाल्यास तिचे नेमके, काटेकोर क्षेत्र माहीत असले पाहीजे, ते पन्नास गुंठे आहे असे नुसते म्हणून चालत नाही. म्हणून पोटहिस्सा मोजणी किंवा फाळणी करून देणारा सर्व्हेयर येईपर्यंत त्यांची वाटणीही मोजणी संमत होत नाही. सर्व्हेयरने काटेकोर मोजून दिल्यानंतर एखादेवेळी ते क्षेत्र एकोणपन्नास-एक्कावन्न असेही भरेल. प्रसंगी एखादी अंदाजे आखून ठेवलेली हद्द थोडीशी बदलावी लागेल पण वाटणीमधील हे कमी-जास्त दोघा भावांना मंजूर असेल तर तेच योग्य समजले जाईल. हा सर्व व्यवहार सर्व्हेयरच्या मोजणीनंतर फायनल होऊन मगच सातबऱ्यावर दोन जमीन तुकड्यांना वेगवेगळे सर्वे नंबर दिले जाऊन दोन्ही भावांच्या नांवाने वेगवेगळे रेकॉर्ड म्हणजेच सातबाराचे उतारे तयार होतील. ते होत नाहीत तोपर्यत संपूर्ण एक हेक्टर क्षेत्राला दोन्ही भावांचे नांव संयुक्तपणे राहील अशी कायद्याची व्यवस्था आहे. मात्र असे संयुक्तपणे नाव असतांना एका वारसाने "माझा हिस्सा विकतो" असे म्हणून चालत नाही कारण हिस्सा नेमका ठरलेला नसून सामाइक असतो.

२८. मी जमाबंदी आयुक्त असतांना एक तक्रार अशी आली -- एका व्यक्तीच पुण्यांत मोठं घर होत. मरणसमयी फक्त तीन मुली व मोठा जावई एवढेच होते. इतर दोघी मुली लहान होत्या. एक तृतीयांश घर त्यांच्या त्यांच्या नावाने वाटून द्यावे अशी जबाबदारी जावयावर टाकली. जावयाची तक्रार अशी की त्याने नेटकेपणाने मुलींना वाढवाले, घराचे उत्पन्न वेळोवेळी व्यवस्थित वापरत गेला, सर्व हिशोब नीट लिहून ठेवले, आता त्याचा एकूण झालेला खर्च इतर दोन बहिणी देत नाहीत. तो खर्च अंदाजे सात-आठ हजार. म्हणून त्याने वाटण्या करून घेतल्या नाहीत. तरीही सर्व्हेयरने घरांत त्यांचा एक-एक तृतीयांश वाटा प्रत्यक्ष मोजमाप न करता कागदावर आखून दिला आणि त्या दोघी ते ते हिस्से विकून मोकळ्या झाल्या. आता झालेला खर्च त्यांच्याकडून वसूल करायचा तर दीर्घकाळ कोर्टकचेऱ्या कराव्या लागतील. पण मुळात पार्टिशन बाय मीटस बाऊंडस म्हणजेच मोजणी संमत वाटण्या झालेल्या नसतांना त्यांना आपापले हिस्से विकू देण्यात सिटी सर्वे खात्याने व रजिस्ट्रेशन मदत केलीच कशी ?

हद्दमोजणीचे वाद

२९. पुष्कळदा शेजाऱ्या शेजाऱ्यांमधे जमीनीच्या हद्दीबाबत वाद झाला की, मोजणी फी भरून तालुका भूमी अभिलेख अधिकाऱ्याने पुन: एकदा खऱ्या हद्दी दाखवून देण्याची मागणी करण्यांत येते. अशावेळी सर्व्हेयर त्याच्या ऑफिसकडील मूळ जमीन नकाशाच्या प्रती घेऊन जागेवर जातात व जागेवरील प्रत्यक्ष दावे, प्रतिदावे कांय आणि मूळ नकाशाप्रमाणे हद्दी कांय ते पाहून दोन्हीं जमिनी  एकत्र दाखवणारे नवे नकाशे तयार करून दोन्हीं पक्षकारांना देतात. हे करीत असतांना सर्व्हेयरची भुमिका न्यायाधीशाची असू शकत नाही. ती फक्त तांत्रिक सल्लागाराची असते. त्यामुळे त्याने फक्त दोन्हीं जमीनींचे एकत्र नकाशे तयार करून त्यावर मूळ नकाशाबरहुकूम सामाईक हद्दीची रेघ आखून देणे हीच अपेक्षा असते. अशी मूळ नकाशावरहुकूम असलेली हद्द ठळक रेषेने दाखवली जाते.

३०. अशावेळी एखादी पार्टी गैरमार्गाने आग्रह करते की, याच नकाशावर आमची प्रत्यक्ष वहिवाटीची हद्द देखील आखून द्या जेणे करून आम्हाला कोर्टात जाता येईल. सर्व्हेयरने तयार केलेला नकाशा तांत्रिक व वस्तुस्थिती दर्शक असल्याने कोर्टात तो ग्राहय धरला जात असतो. मग सर्व्हेयर प्रत्यक्ष वहिवटीची हद्द एका तुटक रेषेने दाखवतात व त्या हद्दीवर  "प्रत्यक्ष ताबा रेषा" असा शेरा लिहून ठेवतात. हे चूक आहे. कारण असा शेरा असेल तर कोर्टात त्याचा असा अर्थ लावला जातो की, कुणीतरी क्वासी ज्युडिशियल किंवा न्यायदानाचे अधिकार आहेत अशा जबाबदार अधिकाऱ्याने जागेवर चौकशी करून, दोन्हीं पक्षांचे ऐकून कुणाची वहीवाट आहे ते ठरवून हा शेरा नोंदवला आहे. हा अधिकार सर्व्हेयरचा नसून किमान तालुका निरीक्षक हुद्याच्या अधिकाऱ्याने रीतसर नोटिसा देऊन व चौकशी  करून  वहिवाटीची हद्द ठरवायची असते. वहिवाटीचा दावा सांगणाऱ्या प्रत्येक व्यक्तिची वहिवाट योग्य असते असेही  नाही. कित्येकदा ती अनधिकाराने असते. म्हणूनच जसे तलाठ्याने नमुना नंबर १२ मधे पीकपहाणी सदरी स्वत:हून कुळाचे नाव लावू नये तसेच सर्व्हेयरने देखील स्वत:च्या अखत्यारीत "वहिवाटी प्रमाणे हद्द" किंवा "प्रत्यक्ष ताबा रेषा" असा शेरा देता कामा नये. 

फार तर दोन्ही वाद घालणाऱ्या पक्षांपैकी अमुक अमुक ती वहिवाटीची हद्द असल्याचा दावा करीत आहे असे नमूद करून मगच हद्द दाखवावी. " अमुक अमुक व्यक्तीने दावा केलेली वहिवाटीची हद्द " असे लिहिल्याने कोर्टाच्या देखील लक्षांत येते की, ती न्यायिक रीत्या ठरवलेली निर्दोष हद्द नाही तर फक्त एका पार्टीने दावा केलेली हद्द आहे.

३१.   अशा प्रकारे सर्व्हेयरनी "प्रत्यक्ष वहिवाटीवरून" असा शेरा असलेली तुटक हद्द रेषा नकाशावर दाखवू नये असे आदेश जमाबंदी आयुक्तांनी सन १९९७ मधे काढले आहेत.

रेकॉर्ड-जतन -- एक मोठी जबाबदारी

३२. जमाबंदी कार्यालयाचे सर्वात महत्वाचे काम म्हणजे जमीनींचे नकाशे आखून देणे, त्या त्या गांवातील ठळक स्थानविशेषाच्या नोंदी घेणे, त्यांचे नकाशावर कांटेकोरपणे चित्रण करणे. यासाठी अगदी पहिले नकाशे करताना सुंदर, मजबूत हॅण्डमेड पेपरवर खास तयार केलेल्या व फिकी पडणार नाही अशा गडद काळ्या शाईने कार्टोग्राफर्स मार्फत नकाशे तयार करून घेतले जात. प्रसंगी त्यांना मागच्या बाजूला कापड चिकटवून त्यांना अधिक मजबूती देण्यात येई. असे सुमारे शंभर सव्वाशे ते दोनशे दोनशे वर्षांपुर्वी तयार केलेले नकाशे अजूनही जिल्हा व तालुक्याच्या दफ्तरांमधे व्यवस्थित बांधून ठेवलेले आढळतात. अशाच एका जुन्या नकाशामधे पावनखिंडीची जागा तसेच बाजी प्रभू देशपांडे याच्या समाधीची जागा पाहायला मिळते. जुनी देवळं, देवराया, जुनी लोकगाथेतील नांव, इत्यादी नोंदी आढळतात. हरियाणात पुरातत्व खात्याला एक नोंदीत "नलका टीला" असे वाचायला मिळाले. त्यावरून अंदाज घेऊन त्या ठिकाणी उत्खनन केल्यावर एक शेकडो वर्षापूर्वीचे गांव (बहूधा नळ-दमयंती आख्यायनातील नळराजाची राजधानी) सापडली. 

३३. आता हे जुने नकाशे  हाताळल्याने व काळाच्या ओघाने जीर्ण होवून त्यांचे तुकडे पडू लागले. १९९१ मधे तत्कालीन जमाबंदी आयुक्त नवीन कुमार यांनी लॅमिनेशन करून घेणे किंवा निदान त्यांना प्लॅस्टिकच्या पिशवीत टाकून बाहेरूनच त्यांची पहाणी करणे असे उपाय सर्व तालुका कार्यालयात राबविले. पण त्यांची पुनआर्खणी हाच खरा उपाय. त्यासाठी आता तेवढे तज्ञ व कुशल कार्टोग्राफर मिळतील की नाही ही एक शंका ! तर सर्व नकाशांचे संगणकीकरण करा -- हवेत कशाला कागदांवर नकाशे अशी दुसरी एक टूम. माझ्या मते मात्र कागदावरील नकाशे आणि शिवाय नकाशांचे संगणकीकरण हे दोन्ही अत्यावश्यक आहेत. कागदांवरील नकाशे हे कोणालाही सहजपणे तपासासाठी उपलब्ध होणारे रेकॉर्ड असते व ते खेडोपाडी दूरपर्यंत सहज उपलब्ध करून देता येते. संगणकावरील नकाशे अजून म्हणावे तितके काटेकोरपणे तयार करणे जमलेले नाही-- त्याला वेळही   फार लागतो. शिवाय तिथे टॅम्परिंग होऊ नये म्हणून घ्यावी लागणारी काळजी फार कठिण आहे. तरीपण जिथे खूप काटेकोरपणाची गरज नसेल, तिथे संगणकामुळे नकाशांचे काम जास्त झटपट व सुबक होऊ शकते. मुख्य म्हणजे डेटा अनॅलिसिसला त्याचा चांगला उपयोग होऊ शकतो, तसेच दर दहा वर्षानी त्यांचे अपडेटिंग करणे खूप सोपे असते. मात्र हे करून घेण्यासाठी, आणि ते ही कमी वेळात आणि कमी खर्चात करून घेण्यासाठी अशा व्यक्तिंची गरज आहे ज्यांना जमाबंदीची व महसूल खात्यातील कामाची पध्दत, नियम, कायद्याच्या बाबी इत्यादीची पुरेपुर माहीती असेल, तसेच संगणकाचे सिध्दान्त, त्याची कार्यक्षमता, त्याच्या मर्यादा हे ही कळत असेल. तसेच येत्या तीस ते पन्नास वर्षात जमीन महसूलाबाबत शासकीय धोरण कसेकसे बदलावे लागेल याची देखील दृष्टी असेल. सध्याच्या शासकीय संगणक खात्याला (उदा. प्रायव्हेट व्हेण्डर्स) जमाबंदीची अंतर्गत प्रकिया कळत नाही तर जमाबंदी खात्याला संगणक प्रक्रिया कळत नाही. त्यामुळे म्हणावे त्या गतीने काम पुढे सरकलेले नाही. माझ्यामते यासाठी जमाबंदी व महसूल खात्यातील तलाठ्यापासून व सर्व्हेयर पासून तर डेप्युटी कलेक्टर पर्यंत सर्व पातळींवर संगणकाची अंतर्गत प्रक्रिया शिकवण्याची गरज आहे व ते सोपेही आहे हे विशेष. प्रत्यक्षांत मात्र त्यांना फक्त ही ही बटणं दाबा आणि असे डेटा फीडींग करत चला याखेरीज इतर उपयोग त्यांना कळूच नयेत असा प्रयत्न केला जातो. त्यामुळे संगणकीकरणातून जमाबंदीची प्रक्रिया सोपी कशी करता येईल या विषयाबाबत जमाबंदी व महसूली कामातील मुरब्बी स्टाफला काहीही बोलायला किंवा सुधारणांचा स्वत: होऊन विचार करायला वाव मिळकत नाही. त्यांना सांगितले जाते की, तुमचे मुरब्बी तंत्र आमच्या ताब्यांत द्या, आम्ही त्याचा ताबा स्वतःकडे ठेऊ. एकूण महसूल रेकॉर्ड आपल्या ताब्यात असावे असा विचार संगणकीकरणाचे चालक व शासकीय संगणक खात्याकडून होतांना दिसतो. तलाठ्याने किंवा सर्व्हेयरने रेकॉर्डवर ताबा ठेवण्यापेक्षा वातानुकूलित खोलीतील तंत्रज्ञांनी रेकॉर्डवर ताबा ठेवणे हे कितीतरी पटीने अधिक खर्चिक व दुराग्रही ठरू शकते हे अजून आपल्याला कळलेले नाही असेच म्हणावे लागेल.

३४. जमाबंदी खात्याच्या मध्यवर्ती लायब्ररीमधे जसे जुने मौलिक नकाशे जतन करून ठेवले आहेत तशीच सर्व जुनी गॅझेटियर्स, मूळ सर्व्हेच्या वेळी तयार केलेले जुने रिपोर्ट्स इत्यादि जतन करून ठेवले आहेत आणि हा एक दुर्मिळ वारसाच आहे. काही वर्षापूर्वी पुण्यांत जमाबंदी खात्याने जुन्या नकाशांचे प्रदर्शन भरवले होते त्यास फार चांगला प्रतिसाद मिळाला होता. अशी प्रदर्शने अधिकाधिक भरवण्यासाठी देखील संगणकाचा चांगला वापर होऊ शकतो.

शहरीकरणातील जमीन-समस्या

३५.  स्वातंत्र्यानंतर काही काळ आपण ब्रिटिशांच्या धर्तीवर शेतजमीनीच्या महसूलाला प्राधान्य देत राहीलो, कुळ वहिवाट किंवा एकत्रीकरणासारखे कायदे केले. मात्र वस्तूस्थिती बदलली. लोकसंख्या झपाट्याने वाढत होती, त्याबरोबर शहरीकरणाचा व औद्योगिकरणाचा वेगही वाढत होता. जमीनीचा शेतीसाठी वापर याला प्रायमरी एकॉनॉमी नांव पडून ती निकृष्ट ठरू लागली. उद्योग हे सेकंडरी सेक्टर, व्यवसाय हे टर्शियरी सेक्टर, अर्बन प्लॅनिंग असे विषय महत्वाचे होऊ लागले होते. त्यातच १९७५ मधे नागरी कमाल जमीन धारणा कायदा अस्तित्वात आला आणि त्याने जास्तच गोंधळ माजवला.

३६. शहरांमधे शेतजमीन नसते तसेच गांवठाण हे देखील बिनशेती वापराचेच ठिकाण. या जमीनींवर शेतसारा वसूल करायचा नसल्याने हे रेकॉर्ड तलाठ्याकडे नसून जमाबंदी खात्याच्या सिटी सर्व्हे या शाखेकडे असते. शहराभोवती जिथे शेतजमीन सुरु होते तिथे पुनः तलाठ्याचा अंमल चालू होतो. 'मुंबई कूळवहिवाट व शेतजमीन' कायद्याच्या कलम ४२ अनुसार जो माणूस व्यवसायाने शेतकरी नाही किंवा ज्याच्या कडे वंशसायाने चालत आलेली जमीन नाही त्याला कलेक्टरांच्या परवानगी शिवाय शेतजमीन विकत द्येता येत नाही  व ही परवानगी कलेक्टर सहसा देत नाही.  कुणी तसा जमीन खरेदीचा व्यवहार केलाच तर महसूल अधिका-याने अशी नोंद रेकॉर्डला घेऊ नये व अशी जमीन जप्त करुन शासनाकडे वर्ग करावी अशीही कायद्यांत तरतूद केलेली आहे. हा सन्‌ १९६६ मधील कायदा असून आज या कलमावर पुनर्विचार करण्याची गरज आहे त्यासाठी शासनाला वेळ मिळेस तेंव्हा मिळेल. हे करतांना तुकडेबंदी कायदा तसेच महाराष्ट्र जमीन महसूल अधिनियम कलम १२२ यांचा एकत्र विचार करावा लागेल. कांय सांगते हे कलम ?

३७. कोणत्याही गांवाची किंवा शहराची लोकसंख्या वाढू लागली की तिथे जास्त घरांची आणि जास्त बिनशेती जमीनीची गरज भासते. यासाठी कलेक्टरने दर दहा वर्षांनी प्रत्येक गांवाची गांवठाण-वाढ करुन द्यावी. म्हणजेच गांवठाणाच्या मूळ क्षेत्रामधे चहूं बाजूंनी (किंवा योग्य असेल त्या बाजूनी ) शेतजमीनीपैकी लागेल तेवढे क्षेत्र शेतीतून कमी करून गांवठाणक्षेत्राच्या नोंदीत समावून घ्यावे, जेणेकरुन लोकांना तिथे घरे, व्यवसाय इत्यादि करता यावे. जी शेतजमीन गावठाणवाढीसाठी जाहीर करण्यांत येते तिथे प्रत्यक्ष बिगरशेती वापर सुरु केला तरी त्यावर बसणारा बिनशेतसारा अगदी मामूली असतो किंवा असावा अशी अपेक्षा व व्यवस्था असते.  अशा नव्या जमीनींची व त्यावरील वास्तूंची नोंद सिटी सर्व्हेयर मार्फत ठेवली जाते. या उलट गांवठाणवाढीत समाविष्ट नसणाऱ्या शेतजमीनीत जर एखाद्या माणसाने बिनशेती वापर सुरु केला तर त्यावर बसवला जाणारा बिनशेत सारा बराच जास्त असतो, शिवाय त्यासाठी कलेक्टरची परवानगी काढली नसेल तर जबर दंड बसवला जाऊ शकतो. शिवाय महसूल अधिकाऱ्याना असले बिनपरवाना बांधकाम पाडून टाकण्याचे देखील अधिकार असतात. १९७६ मधे मी प्रांत अधिकारी असतांना गांवठाण वाढीसाठी घेण्याच्या गांवांचे उद्दिष्ट ठरवून दिले जायचे. कोणत्या गांवाच्या गांवठाण वाढीसाठी किती व कोणती जमीन लागेल ते सर्व्हेयरने परीक्षण करुन ठरवून त्यावर प्रांत अथवा कलेक्टरांकडून मंजूरी घ्यायची असेत. आता अत्यधिक प्रमाणांत बेकायदा गुंठेवारी सुरू झाल्याने ती कार्यपद्धत मागे पडलेली आहे. 

बेकायदा गुंठेवारी का वाढते

३८. गावाप्रमाणेच शहराच्या वाढीसाठी देखील सिटी सर्व्हे खात्याने प्रस्ताव तयार करुन त्यावर कलेक्टरांची मंजूरी घ्यायची असते. हे ही काम बेकायदा गुंठेवारीमुले रेंगाळलेले, किंबहुना कालबाह्य झालेले दिसते. याचे कारण आहे. कलम १२२ सांगते की शहरवाढीसाठी रीतसर संमत केलेल्या जागेवर बिनशेतसारा  कमी म्हणजे मूळ शहरातील रेट्स इतकाच असावा, या उलट शहरवाढीसाठी संमत नसलेल्या जागी बिनशेती वापर केला तर त्याला वाढीव बिनशेतसारा, दंड, बांधकाम पाडणे इत्यादि तरतूदी वापरून अशा बिनशेतीकडे वळवल्या जाण्यावर निर्बंध बसवावेत. मात्र हा वाढीव बिनशेतसारा देखील शहरी जमिनींच्या भडकलेल्या भावांमुळे अत्यंत क्षुल्ल्कच रहातो. त्यामुळे शहरवाढीसाठी संमत व असंमत जागेतील बिनशेतसाऱ्यामधे जोपर्यत खूप मोठी तफावत आणली जात नाही, आणि असंमत जमिनींवर जमिनीच्या बाजारभावाच्या काही टक्के इतका मोठा बिनशेतसारा बसवला जात नाही तोपर्यंत शहराच्या आसपासची अस्ताव्यस्त वाढ थांबू शकत नाही. पण असे करतानाच शहरवाढीसाठी वेळच्या वेळी टाउन प्लानिंगची गरज लक्षांत घेऊन नवीन जमीन सर्व्हे व संमत करण्याची जबाबदारी महसूल खात्याने पार पाडली पाहिजे.

३९. जेंव्हा एखादी शेतजमीन गावठाण किंवा शहराच्या वाढीसाठी योग्य म्हणून घोषित केली जाते तेंव्हा त्या जमिनीवर प्लॉटस पडून घरे बांधली जातील हे ओघाने आलेच. यासाठीची कायदासंमत कार्यपद्धती अशी की त्या त्या जमीनमालकाने जमीनीचा ले आऊट तयार करावा म्हणजे त्यावर किती प्लॉट पडणार, त्यांचा आकार व क्षेत्र कसे कसे असेल, त्यामधे अंतर्गत रस्ते, प्लेग्राउंड किंवा बागेसाठी किती व कुठे मोकळी जागा असेल, इत्यादींचा नकाशा करुन घ्यावा व तो सिटी सर्व्हे खात्यामार्फत मोजणीसंमत करुन घ्यावा म्हणजे सिटी सर्व्हे खात्याने सर्व प्लॉट्सच्या हद्दी तपासून, त्यांचे क्षेत्रफळ तपासून एकूण क्षेत्रफळ मूळ मोठया जमीनीच्या क्षेत्रफळाइतकेच आहे ना तसेच दाखवलेल्या सर्व तुकड्यांचे एकत्रित क्षेत्रफळही तेवढेच आहे ना ही खात्री करून लेआऊट वर शिक्कामोर्तब करुन द्यावे. असे केल्याने कुठलाही प्लॉट विक्रीला निघाण्यापूर्वीच त्या जमीनी मधील सर्व प्लॉट्सची नेमकी माहिती मालकाला, ग्राहकाला व महसूल खात्याला देखील असेल. 

मात्र जमीन मालकाने ले आउट मंजूर करुन न घेताच निव्वळ प्लॉट  पाडून विक्रीला सुरवात केली तर हमखास गोधळ होतात व त्यात बव्हंशी ग्राहकच नााडला जातो.

४०. आता बेकायदा गुंठेवारी का वाढली त्याचे कारण समजाऊन घेण्यासाठी पुण्याचे उदाहरण पाहू या. ज्या जमीनीवरील प्लॉट्स मोजणीसंमत करून देण्यासाठी अर्ज येतो ती ग्रीन झोन म्हणून रिझर्व्ह केली असेल, किंवा ती शहरवाढीसाठी घोषित केली नसून तिच्यावर बिगरशेती परवानगी देखील घेतलेली नसेल, किंवा मूळ शेतकऱ्याकडून घेताना एखादा कायदेभंग करून, उदा. एखाद्या बिगरशेतकऱ्याने ती जमीन विकत घेतली असेल, किंवा नागरी कमाल जमीन घारणा कायद्याखाली तिचा निकाल झालेला नसेल, किंवा त्या जमीनीवर प्लॉट्स पडणे हे तुकडेबंदी कायद्याच्या विरुद्ध असेल तर अशा जमिनीवरील ले-आऊट मोजणी संमत करुन देता येत नाही. म्हणून सिटी सर्व्हे खात्याकडून ले-आऊटची तपासणी पूर्वापार नाकारली जात असे. त्यातच नागरी कमाल जमीन धारणा कायद्याच्या कलम ६ खाली ज्या जमिनीबाबत शासनाकडे माहिती देण्यात आली परंतु त्या केसची सुनावणी होऊन कमाल धारणेबाहेरील जमीन घोषित होत नाही तोपर्यंत ती शहरवाढीसाठी प्रस्तावित होऊ सकत नाही असा वेगळाच पेच निर्माण झाल्याने सरकार सिटी सर्वे खात्याकडील शहर वाढीसाठी जागा प्रस्तावित करण्याचे काम रेंगाळू लागले. शहरवाढीची गरज मात्र झपाट्याने वाढतच गेली. त्यात तुकडे बंदी कायदा शहराच्या जवळ दोन किलोमीटर हद्दीपर्यंत लागू असणार नाही, कूळवहिवाट कायदा अमुक किलोमीटर लागू होणार नाही तर अर्बन लॅण्ड सीलिंग कायद्याखाली अर्बन ऍग्लोमरेशनची हद्द शहराबाहेर तमुक किमी पर्यंत असेल अशा तीन वेगवेगळ्या हद्दी शासनाने तीन वेगवेगळ्या तारखाना ठरवल्या व त्यांचा एकमेकांशी मेळ घातला गेला नाही त्यामुळे सर्व बाजूंनी गोंधळांत भर पडली.